規(guī)范公權(quán)行使 呵護(hù)公民權(quán)益

    行政強(qiáng)制法是規(guī)范行政行為的一部重要法律，與行政處罰法、行政許可法并稱為行政程序立法的重要“三部曲”。這部法律從１９９９年開始醞釀，并于２００５年、２００７年，２００９年，２０１１年４月，２０１１年６月先后五次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議修改。終于在２０１１年６月３０日下午閉幕的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議上得以表決通過。 

    規(guī)范行政強(qiáng)制避免權(quán)力濫用 

    “七八個(gè)大蓋帽圍著一個(gè)小草帽”是過去城市管理落后，多頭行政執(zhí)法的寫照�？垩骸�暫扣、約束、立即拘留、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)……帶有行政強(qiáng)制性的字眼五花八門，令人眼花繚亂。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我國(guó)不同部門對(duì)強(qiáng)制手段居然有２００多種稱呼。 

    “名目繁多的行政強(qiáng)制方式，大都沒有明確的界定，這就必然給其實(shí)施帶來(lái)許多隨意性，進(jìn)而造成執(zhí)法混亂。”中國(guó)人民大學(xué)教授莫于川分析說，我國(guó)缺少相應(yīng)的規(guī)范，導(dǎo)致行政強(qiáng)制既“濫”又“亂”。采取行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行，必須有法律的授權(quán)。“否則，行政機(jī)關(guān)就會(huì)自行實(shí)施強(qiáng)制措施，或超過權(quán)限和范圍實(shí)施強(qiáng)制措施。這最終會(huì)損害普通百姓的利益，也成為行政權(quán)力泛化和濫用的重要根源。” 

    “給行政機(jī)關(guān)‘立規(guī)矩’，就是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。這是立法過程中始終堅(jiān)持的。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室有關(guān)負(fù)責(zé)人說。 

    一次審議稿共有七章七十七條的草案，調(diào)整范圍包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩方面內(nèi)容。 

    由于行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強(qiáng)制權(quán)委托給社會(huì)組織和不具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施，有的甚至雇用臨時(shí)人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。

    根據(jù)部分常委會(huì)組成人員提出的應(yīng)當(dāng)對(duì)行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體進(jìn)一步加以規(guī)范的意見，草案增加兩項(xiàng)內(nèi)容：“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。”“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。” 

    三次審議后，全國(guó)人大常委會(huì)通過中國(guó)人大網(wǎng)向社會(huì)公開征求對(duì)草案的意見，共收到３８００多條意見和建議。今年４月２０日，全國(guó)人大常委會(huì)第四次審議行政強(qiáng)制法草案。 

    最終，行政強(qiáng)制法規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。” 

    一審到五審，幾經(jīng)反復(fù)，法律規(guī)定了行政強(qiáng)制的種類、設(shè)定和實(shí)施程序，全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“這等于劃下了一道線，明確了什么部門能夠制定什么層次的行政強(qiáng)制措施。” 

    在權(quán)利與權(quán)力之間尋求“平衡” 

    規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為和保護(hù)公民要尋找到“平衡點(diǎn)”——這是行政強(qiáng)制立法中的難點(diǎn)所在。行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的管理，同時(shí)對(duì)權(quán)力的使用必須慎重，保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。 

    根據(jù)立法法的規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議審議的法律案，如果擱置審議兩年的，或因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次審議的，將被終止審議，也就是成為廢案。行政強(qiáng)制法草案自２００５年１２月首次審議后，每次都是在草案可能被終止審議的時(shí)候“重啟”審議，因此有人仍將這次的審議稱為“激活”法律案。 

    如此曲折的制定過程，可見這部法律制定的難度。其中的關(guān)鍵，在于如何尋找公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡點(diǎn)。“找到這個(gè)平衡，是符合中國(guó)社會(huì)管理的需要。這也是中國(guó)行政立法根據(jù)中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)國(guó)情所進(jìn)行的選擇。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言。 

    全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹說，我國(guó)正處在深刻變革過程中，行政機(jī)關(guān)處在國(guó)家管理第一線，政府承擔(dān)著管理社會(huì)的壓力，公民權(quán)利意識(shí)提高，立法過程也在不斷探索。 

    “約束和賦權(quán)是行政強(qiáng)制法的兩方面。”行政強(qiáng)制措施到底由誰(shuí)來(lái)設(shè)定？這是草案審議中的焦點(diǎn)問題。有專家認(rèn)為，應(yīng)該給地方法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，否則地方上的公共治理無(wú)法有效進(jìn)行；而有的專家則認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施是比較嚴(yán)厲的手段，設(shè)定權(quán)應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使，不能給行政機(jī)關(guān)，也就是行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定。 

    全國(guó)人大常委會(huì)法工委會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦公室經(jīng)過梳理和分析發(fā)現(xiàn)，截至２０１０年上半年，現(xiàn)行行政法規(guī)中，規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的有９６件。其中，１７件是在法律對(duì)特定事項(xiàng)作了原則規(guī)定，同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定具體管理措施的情況下，國(guó)務(wù)院在行政法規(guī)中規(guī)定了行政強(qiáng)制措施。 

    草案四審稿將行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)擴(kuò)大到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的范圍。對(duì)此，常委會(huì)委員和法律專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)限制行政法規(guī)、地方性法規(guī)的強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)。 

    最終，行政強(qiáng)制法將行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)限定在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的范圍內(nèi)，并對(duì)設(shè)定權(quán)進(jìn)行了合理配置，嚴(yán)格限制了行政法規(guī)、地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)。 

    一以貫之體現(xiàn)人文關(guān)懷 

    法治依賴人文關(guān)懷的支撐，法治最終體現(xiàn)人文關(guān)懷。 

    “行政強(qiáng)制執(zhí)行不得在夜間和法定節(jié)假日實(shí)施”“行政機(jī)關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)”……行政強(qiáng)制法的草案中，許多看似不起眼的表述，卻讓人心有所動(dòng)。 

    “這些規(guī)定凸現(xiàn)了人文關(guān)懷。”在草案一審時(shí)，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德就評(píng)價(jià)說，草案充分體現(xiàn)了依法行政、以人為本為核心的現(xiàn)代行政法治理念。 

    二次審議時(shí)，為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)任意擴(kuò)大查封、扣押的范圍，草案增加規(guī)定：“查封、扣押的物品限于涉案財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無(wú)關(guān)的財(cái)物。”并相應(yīng)增加對(duì)違反上述規(guī)定的法律責(zé)任。 

    在草案征求意見過程中，有的地方提出，行政強(qiáng)制只是促使當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種手段，不是目的。當(dāng)事人經(jīng)教育自覺改正違法行為，履行法定義務(wù)的，就不要再采取行政強(qiáng)制，應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)教育和引導(dǎo)當(dāng)事人自覺履行義務(wù)作出規(guī)定。為此，草案有關(guān)規(guī)定被修改為：“實(shí)施行政強(qiáng)制措施，堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合。” 

    “行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”——這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的法定原則。 

    “行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理的目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”——這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的適當(dāng)原則。 

    為了看護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益，法律在總則中規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。” 

    法律在作出原則性規(guī)定之外，還注重對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行為作出約束，以防止出現(xiàn)濫用行政權(quán)力損害百姓正當(dāng)權(quán)益的現(xiàn)象。行政強(qiáng)制法中，實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行督促和催告等。這些規(guī)定都是文明執(zhí)法、尊重百姓的體現(xiàn)。 

    行政強(qiáng)制要?jiǎng)佑脟?guó)家機(jī)器的強(qiáng)力直接干預(yù)公民的權(quán)利義務(wù)，是很嚴(yán)厲的一種手段。國(guó)家行政學(xué)院教授應(yīng)松年表示，行政強(qiáng)制制度能夠正確運(yùn)用，令行禁止，就能保證有良好的法治秩序。作者： 楊維漢 陳菲 余曉潔