江蘇綜合行政執(zhí)法改革讓大批執(zhí)法力量“下沉”到底

　　8月25日，南京市秦淮區(qū)五老村街道綜合執(zhí)法局執(zhí)法人員對文化大廈5樓施工現(xiàn)場進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場沒有配備滅火器等消防設(shè)備，不符合安全生產(chǎn)管理規(guī)定。執(zhí)法人員現(xiàn)場開具整改通知書后立案查處，次日，作出罰款1000元的行政處罰決定。參與此次執(zhí)法的張書毅告訴記者：“綜合行政執(zhí)法改革前，街道發(fā)現(xiàn)這類違法行為，只能上報(bào)后等區(qū)應(yīng)急管理局派人執(zhí)法。”

　　這一變化的背后，是一整套符合城市中心區(qū)特點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)。

　　街道承接162項(xiàng)行政處罰權(quán)

　　作為南京主城核心區(qū)的秦淮區(qū)，無論是城區(qū)特點(diǎn)，還是執(zhí)法體制矛盾，都具有相當(dāng)?shù)牡湫托裕好娣e小、人口密、市場主體多樣。在過去的行政執(zhí)法體制下，不可避免地處于街道“看得到、管不了”、上級(jí)部門“管得了、看不到”的窘境。

　　破解多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民和基層執(zhí)法力量不足等問題，是中央要求開展綜合行政執(zhí)法改革的初心。我省2015年開始試點(diǎn)綜合行政執(zhí)法改革，2018年出臺(tái)《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》，選擇13個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行縣域改革試點(diǎn)。據(jù)省委編辦8月底統(tǒng)計(jì)，13個(gè)試點(diǎn)中，10個(gè)完成行政處罰權(quán)賦權(quán)，3個(gè)上報(bào)方案、等待批復(fù)；基本都已出臺(tái)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)責(zé)清單、網(wǎng)格監(jiān)管責(zé)任清單。

　　作為試點(diǎn)地區(qū)，南京市秦淮區(qū)2019年12月啟動(dòng)綜合行政執(zhí)法改革，經(jīng)省政府批準(zhǔn)開展賦權(quán)：教育、商務(wù)、民政、科技等部門主要面向市場主體，部分行政處罰權(quán)向區(qū)市場監(jiān)管局集中；建設(shè)、房產(chǎn)、水務(wù)、人防等部門與城市治理相關(guān)，部分行政處罰權(quán)向區(qū)城管局（綜合行政執(zhí)法局）集中；一些與街道日常管理關(guān)聯(lián)密切、行使頻率較高、技術(shù)門檻不高、查處需要即時(shí)快速的行政處罰權(quán)，如市容市政、城市綠化、排水與污水管理、物業(yè)管理等方面的權(quán)限，賦予街道。

　　11個(gè)部門的225項(xiàng)行政處罰權(quán)，分3批集中到區(qū)城管局、市場監(jiān)管局以及12個(gè)街道。秦淮區(qū)委編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，集中到區(qū)城管局、區(qū)市場監(jiān)管局的63項(xiàng)行政處罰權(quán)，涉及8個(gè)部門。這些部門原來僅有少量持證執(zhí)法人員，多年來辦案很少，甚至“零執(zhí)法”，而區(qū)城管局、區(qū)市場監(jiān)管局有執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法人員經(jīng)驗(yàn)豐富，行政處罰權(quán)集中有利于把好執(zhí)法關(guān)。賦予街道的行政處罰權(quán)，一共162項(xiàng)。秦淮區(qū)司法局執(zhí)法監(jiān)督科科長姜曄說，改革后執(zhí)法人員可以綜合使用多個(gè)權(quán)限，告別“單打獨(dú)斗”“各管一段”，執(zhí)法效果更好。

　　執(zhí)法力量“下沉”到底

　　省委組織部副部長、省委編辦主任俞軍介紹，我省明確執(zhí)法隊(duì)伍整合要求：市級(jí)，在市場監(jiān)管、城市管理等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”；縣級(jí)，組建5-7支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，形成“一個(gè)部門一支隊(duì)伍”的格局；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)做到“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。我省13個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），全部完成執(zhí)法隊(duì)伍整合，全部建立監(jiān)督考核機(jī)制、出臺(tái)人員下沉激勵(lì)政策。

　　具體到秦淮區(qū)，根據(jù)城市中心城區(qū)的治理需要，在區(qū)級(jí)層面設(shè)立市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)、城市管理綜合執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”；12個(gè)街道全部設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，整合街道原安監(jiān)站執(zhí)法人員、區(qū)級(jí)“下沉”執(zhí)法人員，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)街道一支隊(duì)伍”。

　　秦淮區(qū)委常委、組織部部長黃棟林介紹：“區(qū)城管局80%的執(zhí)法力量、區(qū)市場監(jiān)管局70%的執(zhí)法力量‘下沉’到街道，由街道打破人員身份限制、統(tǒng)籌使用、統(tǒng)一考核。”

　　改革前，張書毅是原秦淮區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)員，派駐在五老村街道工作。改革后，他作為“下沉人員”，成為五老村街道綜合行政執(zhí)法局一員。他告訴記者：“以前我要兼顧大隊(duì)、街道兩邊的工作安排，現(xiàn)在專注于街道執(zhí)法，工作效率高了，在街道的歸屬感也強(qiáng)了。”

　　為了給執(zhí)法人員賦能，秦淮區(qū)司法局組織街道執(zhí)法人員全員培訓(xùn)，對街道法制審核人員及輔助參與法制審核的律師進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。洪武路街道綜合行政執(zhí)法局副局長倪軍感到，改革后街道執(zhí)法人員的責(zé)任、壓力都大了，但區(qū)里的“帶案培訓(xùn)”“跟班培訓(xùn)”幫助很大，7月辦一起違規(guī)裝修案件，第一份當(dāng)事人筆錄就在區(qū)應(yīng)急管理局指導(dǎo)下完成。

　　綜合執(zhí)法提升基層治理效能

　　秦淮區(qū)的改革中，與行政處罰權(quán)一同下放街道的，還有財(cái)政事權(quán)，確保執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、辦公用房、車輛設(shè)備全部在街道到位，印章、文號(hào)、執(zhí)法文書模板全部統(tǒng)一到位，綜合行政執(zhí)法證全部發(fā)放到位。

　　秦淮區(qū)綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)程，剛好與疫情防控打了個(gè)遭遇戰(zhàn)，顯示出執(zhí)法下沉的優(yōu)越性。按照改革的制度設(shè)計(jì)，秦淮區(qū)設(shè)立區(qū)、街兩級(jí)社會(huì)治理綜合指揮中心，劃分綜合網(wǎng)格、專屬網(wǎng)格，讓執(zhí)法人員進(jìn)入網(wǎng)格，且打通網(wǎng)格員、執(zhí)法人員、職能部門之間的互動(dòng)路徑。上半年秦淮區(qū)12個(gè)街道克服疫情影響，有序開展執(zhí)法活動(dòng)，一共辦理行政處罰案件783件、罰沒金額277.7萬元，開展行政檢查4535次。

　　5月初，五老村街道綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，一個(gè)養(yǎng)老院改造項(xiàng)目未取得施工許可證擅自施工。考慮到疫情因素，且該項(xiàng)目屬于區(qū)重點(diǎn)民生工程，街道綜合行政執(zhí)法局啟動(dòng)重大案件會(huì)審，最終依法以“小懲大誡”的形式要求涉案單位停工整改。8月，該單位取得《施工許可證》后，規(guī)范安全施工。

　　秦淮區(qū)委書記林濤告訴記者：“秦淮區(qū)將縱深推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，完善區(qū)街指揮調(diào)度體系，強(qiáng)化小餐飲監(jiān)管、電動(dòng)自行車整治、常態(tài)化疫情防控等快速響應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，全面提升城市基層治理效能。”

　　綜合行政執(zhí)法改革在吳江、如皋、阜寧等試點(diǎn)地區(qū)，也取得了積極成效。省委編辦介紹，我省在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，正在探索建立“大數(shù)據(jù)+指揮中心+執(zhí)法隊(duì)伍”的綜合執(zhí)法新模式。市縣鄉(xiāng)三級(jí)指揮中心縱向到底、橫向到邊、平戰(zhàn)結(jié)合：市級(jí)指揮中心聯(lián)動(dòng)指揮，指揮調(diào)度跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)的重大、復(fù)雜行政執(zhí)法事項(xiàng)或黨委政府專項(xiàng)行動(dòng)等；縣級(jí)指揮中心實(shí)戰(zhàn)指揮，將單一執(zhí)法事項(xiàng)推送至相應(yīng)執(zhí)法隊(duì)伍及具備執(zhí)法權(quán)的部門，對跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)的重大、復(fù)雜行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行指揮調(diào)度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮中心對常見多發(fā)、簡單易處的事項(xiàng)靠前指揮、及時(shí)調(diào)度。13個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中，9個(gè)縣級(jí)指揮中心、10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指揮中心，已經(jīng)實(shí)體化運(yùn)行。（徐冠英 王曉映　馬鍇 楊晶晶）