滬蘇浙協(xié)同立法 長三角一體化發(fā)展示范區(qū)有了跨省域法治保障

　　9月25日下午，滬蘇浙人大常委會在上海聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，介紹兩省一市人大常委會剛剛分別通過的《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》。三地人大常委會聯(lián)合作出法律性問題決定、首次開展實質性區(qū)域協(xié)調立法，為跨省域的長三角一體化發(fā)展示范區(qū)提供了跨省域的法治保障。

　　跨省市的示范區(qū)，需要跨區(qū)域法律法規(guī)授權

　　《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中，提出要高水平建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。而作為一項重大改革，示范區(qū)的建設離不開法治保障。正如上海市人大常委會法工委主任丁偉所說，“加強示范區(qū)法治保障工作是貫徹落實長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略、保障重大改革舉措落地實施的需要。”

　　示范區(qū)建設管理實際，也呼喚更有針對性的法治保障。江蘇省人大常委會法工委主任趙建陽介紹，示范區(qū)執(zhí)委會作為兩省一市人民政府的聯(lián)合派出機構，其管轄范圍涉及兩省一市三個區(qū)縣，享有省級項目管理權限。示范區(qū)執(zhí)委會作為具有管理公共事務職能的組織，其管轄范圍跨行政區(qū)域，根據(jù)行政許可法規(guī)定，實施上述行政許可需要取得法律、法規(guī)授權。

　　示范區(qū)執(zhí)委會實際工作中也遇到了一些不便利。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會副主任張忠偉舉例說，當前兩省一市重大項目審批權限層級不一，在江蘇吳江可能需4級審批，浙江嘉善或許需3級，上海青浦則是2級，“同一個區(qū)域項目審批程序有不同，而對示范區(qū)來講首先要標準化，這需要兩省一市分別強化屬地項目審批授權，提高行政審批效率。”

　　示范區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃亦需法治保障。張忠偉形象比喻說，新家的3個房間以往有不同裝修，現(xiàn)在要住進同一家人，重新裝修應當進行統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復投資、重復建設，提升空間利用效率，特別是涉及跨區(qū)域的項目如互聯(lián)互通，以往是分別審批、兩套方案、兩支施工隊，如能授權給示范區(qū)執(zhí)委會進行統(tǒng)籌考慮，有利于提高建設品質。

　　賦予執(zhí)委會權力，加快示范區(qū)建設

　　9月24日、25日，兩省一市幾乎同時通過的決定，主要內容一致、通過時間一致、實施日期一致，特別是不破行政隸屬、打破行政邊界，共同授權示范區(qū)執(zhí)委會行使投資項目審批、核準、備案的權力，共同行使控制性詳細規(guī)劃的審批權，體現(xiàn)了多個層面的創(chuàng)新意義。

　　授權條款最為引人注目，也是核心條款。其中明確，授權示范區(qū)執(zhí)委會行使省級項目管理權限，按照兩省一市人民政府有關規(guī)定統(tǒng)一管理跨區(qū)域項目，負責先行啟動區(qū)內除國家另有規(guī)定以外的跨區(qū)域投資項目的審批、核準和備案管理，并聯(lián)合上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善等地人民政府行使先行啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃的審批權。

　　決定還規(guī)定了示范區(qū)理事會的職責，明確理事會是示范區(qū)建設重要事項的決策平臺，負責研究確定示范區(qū)建設的發(fā)展規(guī)劃、改革事項和支持政策，協(xié)調推進重大項目；規(guī)定了示范區(qū)執(zhí)委會的相關職責，明確執(zhí)委會負責示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項、重大項目和支持政策的研究擬訂和推進實施，重點推動先行啟動區(qū)相關功能建設，并加強統(tǒng)籌協(xié)調，推動兩省一市相關部門和相關地區(qū)人民政府落實示范區(qū)各項政策、措施。

　　上述授權均于法有據(jù)。“決定中關于理事會、執(zhí)委會職責以及對執(zhí)委會在項目管理權限和控制性詳細規(guī)劃審批權等方面的授權內容，均來自于示范區(qū)總體方案和兩省一市人民政府聯(lián)合印發(fā)的《關于支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質量發(fā)展的若干政策措施》的規(guī)定。”趙建陽介紹說。

　　本次協(xié)同立法，也分別規(guī)定了各有關省、市、區(qū)（縣）人民政府及有關部門在支持和推進示范區(qū)建設方面的職責。那么如果示范區(qū)內本省地方性法規(guī)的規(guī)定，與示范區(qū)建設總體方案不一致怎么辦？決定也明確，需要調整實施的由各省級人大常委會依法作出決定；因改革舉措需要暫時調整或者暫時停止實施本省地方性法規(guī)的，示范區(qū)執(zhí)委會可以向有關省級人大常委會提出建議，由后者依法決定。

　　對我國立法制度的一次有益創(chuàng)新

　　《決定》篇幅不到1500字，背后卻要進行此前沒有的突破和創(chuàng)新。正如張忠偉所說，這項立法“充滿挑戰(zhàn)、沒有先例”。

　　沒有先例在于，區(qū)域協(xié)同立法需要于法有據(jù)。對此，兩省一市多次作專題研究，并特別爭取到了全國人大常委會法工委的支持。兩省一市人大常委會法工委與全國人大常委會法工委反復比較、分析、磋商，最終采用了“法律詢問答復”形式取得全國人大常委會授權后，再開展地方立法協(xié)同的方式， 共同作出示范區(qū)法律性問題決定。

　　全國人大常委會法工委對授權示范區(qū)執(zhí)委會實施相關行政許可、共同編制相關控制性詳細規(guī)劃的解決方案給予了認可，并鼓勵兩省一市在實踐中積極探索行政復議和行政訴訟有關地域管轄問題。“這次協(xié)同立法為全國首創(chuàng)，開創(chuàng)了我國區(qū)域協(xié)同立法的先河。”丁偉說，兩省一市人大常委會共同作出決定，使得協(xié)同立法從一個理論構想變成立法現(xiàn)實。趙建陽評價說，決定的出臺是兩省一市人大常委會運用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展中的重大問題，發(fā)揮法治引領和推動改革作用的生動實踐。浙江省人大常委會副秘書長、法工委主任任亦秋認為，本次同步作出決定，創(chuàng)造了區(qū)域協(xié)同立法的新模式，是對我國立法制度的一次有效有益的探索。

　　“決定的出臺，是長三角一體化制度創(chuàng)新的一個典型案例，同時又會為示范區(qū)探索其他領域的創(chuàng)新提供制度保障。”作為“需求方”，張忠偉高度評價決定的出臺，認為這邁出了為示范區(qū)建設提供法治保障的第一步。“一體化核心本質就是一場改革，需要打破現(xiàn)有的框架、走出一條新路來。我們感覺有了示范區(qū)立法保障，更能夠風雨無阻、堅定前行。”

　　新聞發(fā)布會上，張忠偉表示，將盡快把《決定》落地落實。“執(zhí)委會將根據(jù)《決定》的要求，進一步加強統(tǒng)籌協(xié)調，會同兩省一市相關部門，從項目協(xié)同走向方式創(chuàng)新。”張忠偉表示，將盡快從項目協(xié)調推進開始，走向共同實施行動計劃，通過《決定》這一法治保障來落實“規(guī)劃一張圖、環(huán)保一根線、交通一張網(wǎng)、服務一個章，把‘一’字的文章做好”。

　　國家將示范區(qū)作為實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，未來建設和發(fā)展中示范區(qū)無疑面臨更多、更為具體的法治保障問題。趙建陽表示，江蘇將和上海、浙江一道，繼續(xù)高度重視、密切關注，繼續(xù)深化研究、加強協(xié)作，繼續(xù)探索創(chuàng)新、積極作為，共同為示范區(qū)建設發(fā)展和長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供及時、有效的法治保障。（陳月飛）